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Terrorismusbekämfungsgesetz / Pass- und Personalausweisgesetz

Artikel 5
Änderung des Passgesetzes

Das Passgesetz vom 19. April 1986 (BGBl. I S. 537), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Pass- und Personalausweisrechts vom 1. Mai 2000 (BGBl. I S. 626), wird wie folgt geändert:

1. § 4 wird wie folgt geändert:

a) In Absatz 1 wird nach Satz 3 folgender Satz 4 eingefügt:
"Dies gilt nicht, wenn der vorläufige Pass eine Zone für das automatische Lesen enthält."

b) Nach Absatz 2 werden die folgenden Absätze 3 und 4 eingefügt:

(3) Der Pass darf neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht des Passinhabers enthalten. Das Lichtbild, die Unterschrift und die weiteren biometrischen Merkmale dürfen auch in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Pass eingebracht werden. Auch die in Absatz 1 Satz 2 aufgeführten Angaben über die Person dürfen in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Pass eingebracht werden.

(4) Die Arten der biometrischen Merkmale, ihre Einzelheiten und die Einbringung von Merkmalen und Angaben in verschlüsselter Form nach Absatz 3 sowie die Art ihrer Speicherung, ihrer sonstigen Verarbeitung und ihrer Nutzung werden durch Bundesgesetz geregelt."

c) Die bisherigen Absätze 3 und 4 werden Absätze 5 und 6.

§ 4 Paßmuster

(1) Der Paß und der vorläufige Paß sind nach einheitlichen Mustern auszustellen; sie erhalten eine Seriennummer. Der Paß enthält neben dem Lichtbild des Paßinhabers und seiner Unterschrift ausschließlich folgende Angaben über seine Person:
1. Familienname und ggf. Geburtsname,
2. Vornamen,
3. Doktorgrad,
4. Ordensname/Künstlername,
5. Tag und Ort der Geburt,
6. Geschlecht,
7. Größe,
8. Farbe der Augen,
9. Wohnort,
10. Staatsangehörigkeit.
Der vorläufige Paß enthält die in Satz 2 bezeichneten personenbezogenen Informationen mit Ausnahme der Nummer 6.

(2) Der Reisepaß enthält eine Zone für das automatische Lesen. Diese darf lediglich enthalten:
1. Die Abkürzung "P" für Reisepaß,
2. die Abkürzung "D" für Bundesrepublik Deutschland,
3. den Familiennamen,
4. den oder die Vornamen,
5. die Seriennummer des Reisepasses, die sich aus der Behördenkennzahl der
Paßbehörde und einer fortlaufend zu vergebenden Paßnummer zusammensetzt,
6. die Abkürzung "D" für die Eigenschaft als Deutscher,
7. den Tag der Geburt,
8. die Abkürzung "F" für Paßinhaber weiblichen Geschlechts und "M" für
Paßinhaber männlichen Geschlechts,
9. die Gültigkeitsdauer des Reisepasses,
10. die Prüfziffern und
11. Leerstellen.

(3) Die Muster des Reisepasses und des vorläufigen Reisepasses sowie Einzelheiten des Lichtbildes bestimmt der Bundesminister des Innern im Benehmen mit dem Auswärtigen Amt durch Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dies gilt auch für einen Paßersatz, sofern sein Muster nicht in anderen Rechtsvorschriften oder in zwischenstaatlichen Vereinbarungen festgelegt ist. In den Reisepaß und den vorläufigen Reisepaß können auch Kinder des Paßinhabers, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, mit Familienname, Vornamen, Tag der Geburt und Geschlecht eingetragen werden.

aus der Begründung (Entwurf v. 05.10.01)

Durch die Aufnahme von Absatz 3 wird die Möglichkeit eröffnet, in den Pass neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Informationen, wie z.B. Fingerabdrücke, Handgeometrie, Gesichtsgeometrie u.a., aufzunehmen.
Durch zusätzliche biometrische Informationen wird die computergestützte Identifizierung einer Person auf der Grundlage eines Ausweisdokumentes verbessert. Die Zuverlässigkeit der Identifizierung einer Person allein durch den visuellen Vergleich zwischen Lichtbild und Person ist von der subjektiven Wahrnehmungsfähigkeit abhängig...

Die Aufnahme weiterer biometrischer Informationen ist Voraussetzung für eine Verbesserung der Identifizierungsmöglichkeiten einer Person anhand des vorgelegten Ausweisdokumentes.
Mit der Aufnahme der Möglichkeit, die biometrischen Informationen auch in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Pass zu integrieren, wird die zweifelsfreie Feststellung der Übereinstimmung der Identität des Passinhabers mit der Identität der zu kontrollierenden Person durch ein computergestütztes Verfahren ermöglicht...

Nach Absatz 4 können künftig durch Rechtsverordnung weitere Biometriemerkmale eingeführt und deren Verschlüsselung sowie die Verschlüsselung des Lichtbildes, der Unterschrift und anderer Personalangaben angeordnet werden.

Kritik BJM (zum Entwurf v. 05.10.01)

1. Buchstabe b

Gegen die Speicherung biometrischer Daten als solche auf dem Pass dürften keine prinzipiellen grundrechtlichen Bedenken bestehen.

Deutliche Bedenken bestehen allerdings dagegen, im PassG lediglich zu bestimmen, dass der Pass "neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Daten" enthalten darf und die Bestimmung der weiteren "Einzelheiten" dem Verordnungsgeber zu überlassen. Der Wortlaut der Verordnungsermächtigung verdeckt dabei den Umstand, dass dem Verordnungsgeber tatsächlich wohl nicht nur die Regelung von "Einzelheiten" übertragen wird, sondern dass er auch die Entscheidung darüber treffen soll, ob überhaupt eine - immerhin bislang in § 16 Abs. 1 PassG ausdrücklich verbotene - Aufnahme verschlüsselter Informationen in den Pass erfolgt, und ob und wenn ja welche über Lichtbild und Unterschrift hinausgehenden biometrischen Informationen in den Pass aufgenommen werden sollen.

Nach der Rechtsprechung des BVerfG bedürfen Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Artikel 2 Abs. 1 i. V. m. Artikel 1 Abs. 1 GG) einer "gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem Gebot der Normenklarheit entspricht" (BVerfGE 65, 1 [44]). Auch wenn in Rechtsprechung und Literatur noch nicht abschließend geklärt ist, inwieweit ein formelles Gesetz erforderlich ist und inwieweit eine gesetzliche Verordnungsermächtigung mit hohem Grad an Bestimmtheit ausreicht, sollte jedenfalls dann eine Regelung durch formelles Gesetz erfolgen, wenn - wie hier - schon allein wegen des außerordentlich hohen Investitionsaufwands für die Schaffung der erforderlichen technischen Infrastruktur (insbesondere Ausstattung aller Polizeidienststellen mit Geräten zur biometrischen Identitätsprüfung) nicht damit zu rechnen ist, dass die auf dem Pass zu speichernden Datenarten häufig geändert werden und es zwischen den in Betracht kommenden Datenarten auf Grund ihrer unterschiedlichen Sensibilität und ihrer unterschiedlich breiten Verwendungsmöglichkeiten datenschutzrechtlich relevante Unterschiede gibt. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, welche Gründe den Gesetzgeber an einer eigenen Entscheidung dieser Fragen hindern sollten.

Der Begriff "biometrische Daten" ist sehr weit: Unter biometrischen Daten werden in der Literatur nicht nur Angaben über äußerliche Körpermerkmale (Körpergröße, Augenfarbe, Hautrelief der Finger, Hand- und Gesichtserkennung, Merkmale der Iris) verstanden, sondern z. B. auch DNA-Analysedaten.

§ 4 Abs. 3 PassG-E schließt die Speicherung codierender oder nicht codierender DNA Analysedaten auf dem Pass nicht aus. Wegen der schnellen Fortschritte im Bereich der Genomanalyse muss damit gerechnet werden, dass sich derzeit für nicht codierend gehaltene DNA-Sequenzen in Zukunft doch als codierend erweisen. Wären entsprechende Daten in Pässen gespeichert, erhielten die kontrollierenden Stellen Kenntnis von höchst sensiblen Gesundheitsdaten der Betroffenen.

Auch zwischen den übrigen biometrischen Identifizierungsverfahren gibt es hinsichtlich Sensibilität und Verwendungsmöglichkeiten erhebliche datenschutzrelevante Unterschiede. Sofern Fingerabdrücke zentral gespeichert werden, können an einem Tatort gefundene Fingerabdrücke mit den in der zentralen Datei gespeicherten Fingerabdrücken Unverdächtiger automatisiert abgeglichen werden, so dass auch völlig unbescholtene Betroffene in den Kreis der Tatverdächtigen geraten. Verfahren zur Gesichtserkennung können auch eingesetzt werden, um eine bestimmte Person aus einer mit einer Videokamera gefilmten Menschenmenge "herauszufiltern".

Schließlich ist es nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 PassG-E auch nicht ausgeschlossen, neben dem Lichtbild mehrere weitere biometrische Daten auf dem Pass zu speichern. Ein Bedürfnis dafür ist jedoch nicht dargetan. Für die zweifelsfreie Identifizierung reicht neben dem Lichtbild ein weiteres biometrisches Datum (z.B. Fingerabdrücke oder Irismuster) aus. Im Passgesetz sollten daher ausdrücklich bestimmt werden, welches biometrische Datum zusätzlich zum Lichtbild auf dem Pass gespeichert werden darf. Dabei ist die Datenart zu wählen, deren Speicherung die geringsten Risiken für das informationelle Selbstbestimmungsrecht in sich birgt.

Die verschlüsselte Speicherung personenbezogener Daten dürfte unter der Prämisse akzeptabel sein, dass in Anlehnung an § 6c, § 19a BDSG eine Unterrichtungspflicht von Amts wegen vorgesehen wird, zumindest aber der Anspruch des Betroffenen aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 BDSG auf Auskunft darüber, welche konkreten Angaben über ihn in verschlüsselter Form auf dem Pass gespeichert sind, unberührt bleibt.

In der Begründung zu § 4 Abs. 3 und 4 PassG-E wird ausgeführt, dass "die Übereinstimmung der Identität des Passinhabers mit der Identität der zu kontrollierenden Person durch ein computergestütztes Verfahren ermöglicht" werden soll. Es wird um Mitteilung der Rechtsgrundlage für einen solchen automatisierten Datenabgleich gebeten.
Sofern eine Rechtsgrundlage dafür erst noch geschaffen werden muss, sollte auch geregelt werden, dass die Daten dezentral bei der ausstellenden Behörde zu speichern sind, da ein Online-Abgleich mit den Datenbeständen der ausstellenden Behörde ausreicht, um die Echtheit des Passes überprüfen zu können.

In § 4 Abs. 3 und 4 PassG-E sollte jeweils der Begriff "Informationen" durch den präziseren Begriff "Daten" ersetzt werden.

2. § 16 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 Satz 1 wird gestrichen.
b) Nach Absatz 5 wird folgender Absatz 6 angefügt:
"Im Pass enthaltene verschlüsselte Merkmale und Angaben dürfen nur zur Überprüfung der Echtheit des Dokumentes und zur Identitätsprüfung des Passinhabers ausgelesen und verwendet werden. Auf Verlangen hat die Passbehörde dem Passinhaber Auskunft über den Inhalt der verschlüsselten Merkmale und Angaben zu erteilen."

§ 16 Datenschutzrechtliche Bestimmungen

(1) Der Paß darf weder Fingerabdrücke noch verschlüsselte Angaben über die Person
des Inhabers enthalten.


Artikel 6
Änderung des Gesetzes über Personalausweise

Das Gesetz über Personalausweise in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. April 1986 (BGBl. I S. 548), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Pass- und Personalausweisrechts vom 1. Mai 2000 (BGBl. I S. 626), wird wie folgt geändert:

1. § 1 wird wie folgt geändert:

a) Nach Absatz 3 werden die folgenden Absätze 4 und 5 neu eingefügt:

"(4) Der Personalausweis darf neben dem Lichtbild und der Unterschrift auch weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht des Personalausweisinhabers enthalten. Das Lichtbild, die Unterschrift und die weiteren biometrischen Merkmale dürfen auch in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Personalausweis eingebracht werden. Auch die in Absatz 2 Satz 2 aufgeführten Angaben über die Person dürfen in mit Sicherheitsverfahren verschlüsselter Form in den Personalausweis eingebracht werden.

(5) Die Arten der biometrischen Merkmale, ihre Einzelheiten und die Einbringung von Merkmalen und Angaben in verschlüsselter Form nach Absatz 4 sowie die Art ihrer Speicherung, ihrer sonstigen Verarbeitung und ihrer Nutzung werden durch Bundesgesetz geregelt."

b) Die bisherigen Absätze 4 und 5 werden Absätze 6 und 7.

§ 1 Ausweispflicht

(2) Der Personalausweis und der vorläufige Personalausweis sind nach einheitlichen Mustern mit Lichtbild auszustellen; sie erhalten eine Seriennummer. Der Ausweis enthält neben dem Lichtbild des Ausweisinhabers und seiner Unterschrift ausschließlich folgende Angaben über seine Person:
1. Familienname und ggf. Geburtsname,
2. Vornamen,
3. Doktorgrad,
4. Ordensname/Künstlername,
5. Tag und Ort der Geburt,
6. Größe,
7. Farbe der Augen
8. gegenwärtige Anschrift,
9. Staatsangehörigkeit.

(3) Der Personalausweis erhält eine Zone für das automatische Lesen. Diese darf lediglich enthalten:
1. Die Abkürzung "IDD" für "Identitätskarte der Bundesrepublik Deutschland",
2. den Familiennamen,
3. den oder die Vornamen,
4. die Seriennummer des Personalausweises, die sich aus der Behördenkennzahl der Personalausweisbehörde und einer fortlaufend zu vergebenden Ausweisnummer zusammensetzt,
5. die Abkürzung "D" für die Eigenschaft als Deutscher,
6. den Tag der Geburt,
7. die Gültigkeitsdauer des Personalausweises,
8. die Prüfziffern und
9. Leerstellen.

aus der Begründung (Entwurf v. 05.10.01):

siehe Änderung § 4 Passgesetz (oben)

Kritik BJM (zum Entwurf v. 05.10.01)

Hinsichtlich der Speicherung "weiterer biometrischer Informationen" gelten die diesbezüglichen Anmerkungen zu Artikel 5 Nr. 1 Buchstabe b entsprechend.

2. § 3 wird wie folgt geändert:

a) Absatz 1 Satz 1 wird aufgehoben.

b) Nach Absatz 4 wird folgender Absatz 5 neu angefügt:
"(5) Im Personalausweis enthaltene verschlüsselte Merkmale und Angaben dürfen nur zur Überprüfung der Echtheit des Dokumentes und zur Identitätsprüfung des Personalausweisinhabers ausgelesen und verwendet werden. Auf Verlnagen hat die Personalausweisbehörde dem Personalausweisinhaber Auskunft über den Inhalt der verschlüsselten Merkmale und Angaben zu erteilen."

§ 3 Datenschutzrechtliche Bestimmungen

(1) Der Personalausweis und der vorläufige Personalausweis dürfen weder Fingerabdrücke noch verschlüsselte Angaben über die Person des Inhabers enthalten. Die Seriennummer und die Prüfziffern dürfen keine Daten über die Person des Ausweisinhabers oder Hinweise auf solche Daten enthalten.

aus der Begründung (Entwurf v. 05.10.01):

Mit dem vorliegenden Entwurf werden zugleich die Grundlagen im Pass- und Personalausweisrecht geschaffen, um die Möglichkeiten zur computergestützten Identifizierung von Personen auf der Grundlage der Ausweisdokumente zu verbessern und zu verhindern, dass Personen sich mit fremden Papieren ähnlich aussehender Personen ausweisen. Es kann zukünftig zweifelsfrei überprüft werden, ob die Identität der betreffenden Person mit den im Dokument abgespeicherten Originaldaten übereinstimmt. Diese Maßnahme dient der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, da international agierende Straftäter und Terroristen sich in besonders hohem Maße falscher Identitäten bedienen, um ihre Reisetätigkeit zu verschleiern.

Zur Erreichung der o.g. Ziele sieht der Entwurf im wesentlichen vor, dass neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale in den Pass und den Personalausweis - auch in verschlüsselter Form - aufgenommen werden dürfen. Durch Rechtsverordnung können künftig weitere Biometriemerkmale eingeführt und deren Verschlüsselung sowie die Verschlüsselung des Lichtbildes, der Unterschrift und anderer Personalangaben angeordnet werden.

International wird sich die Bundesregierung dafür einsetzen, dass diese Regelungen von einer möglichst großen Zahl anderer Staaten in das jeweilige nationale Recht übernommen werden.

Angesichts der internationalen Dimensionen des Terrorismus, wie sie in den jüngsten Anschlägen zum Ausdruck kamen, sind bundesgesetzliche Regelungen notwendig, um den Ordnungs- und Sicherheitsbehörden im Interesse effektiver Strafverfolgung die Zusammenarbeit auf der Grundlage einheitlicher Regelungen zu erleichtern. Insbesondere die Einführung von Vorschriften zur Erhebung und Speicherung von Fingerabdrücken, Bildern und Sprachaufzeichnungen wäre auf der Grundlage landesrechtlicher Regelungen nicht sinnvoll durchzuführen.

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