die raven homepage
Telefon- und Mobilfunk-Überwachung / Untersuchungen 1
Das Projekt "Wirksamkeitsbedingungen von Richtervorbehalten" der Universität Bielefeld 2003

In dem Beitrag Maßloses Lauschen - Telefonüberwachung am Rande der Legalität des ZDF Magazins Frontal21 am 06.05.2003 erklärte Professor Christoph Gusy von der Universität Bielefeld, die in einer Studie 500 staatsanwaltliche Telefonüberwachungsanträge und die darauf erfolgten richterlichen Genehmigungsanordnungen untersucht haben:

In unserer Bielefelder Untersuchung haben wir festgestellt, dass von über 500 Anträgen nur einer von einem Richter abgelehnt worden ist. Das heißt: Wenn die Polizei einen Antrag anregt und die Staatsanwaltschaft diesen Antrag stellt, so bekommt sie ihn mit nahezu hundertprozentiger Sicherheit durch.

Wir haben die richterlichen Anordnungen auf Telefonüberwachung auch auf ihre Vollständigkeit hin untersucht. Dabei haben wir festgestellt, dass circa 75 Prozent der Anordnungen nicht vollständig sind. Dies entspricht in etwa dem Wert der staatsanwaltschaftlichen Anträge, die auch zu über 70 Prozent nicht vollständig sind. Insgesamt lässt sich sagen: Die richterliche Mitwirkung verfehlt für den Betroffenen ihre Rechtsschutzfunktion.
Zur vorgeschriebenen nachträglichen Information der Zielpersonen einer Überwachung führt die Studie aus:
Eine ausdrückliche Benachrichtigung der Anschlussinhaber erfolgte lediglich in rund drei Prozent der Fälle. Es fehlt jegliche Sensibilität dafür, dass es sich hierbei um Grundrechtseingriffe handelt.

Mein Fazit: Polizei, BKA und Geheimdienste bekommen, gedeckt von den Hardlinern der deutschen Politik, von der deutschen Justiz "Persil-Überwachungsscheine" ausgestellt, Überwachungswünsche werden fast ausnahmslos und in steigender Frequenz von deutschen Staatsanwälten und Richtern erfüllt und die Betroffenen erfahren noch nicht einmal etwas davon.
Hier tut sich hinter der Spitze des Eisbergs eine weitere unheimliche Allianz zwischen zwei Gewalten auf, die die Freiheits- und Datenschutzrechte jedes Bürgers verletzen kann. Ähnliche Machenschaften sind auch bei der visuellen Videoüberwachung und der Kameraüberwachung in öffentlichen Bereichen nicht auszuschließen.
Also: Seien sie vorsichtig, mit wem sie was am Telefon oder Handy besprechen.

Im Anschluss wird der Artikel "Telefonüberwachungen und Richtervorbehalt - Eine empirische Untersuchung der Universität Bielefeld" von Maik-Carsten Begemann, Siiri Doka und Anja Finke dokumentiert, der eine gute Darstellung der Projektergebnisse bietet.
Der Artikel ist in den Mitteilungen der Fachgruppen Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte in ver.di / verdikt 1.03 / April 2003 / 2. Jahrgang erschienen.

Telefonüberwachungen und Richtervorbehalt

Eine empirische Untersuchung der Universität Bielefeld

Die Einführung von Richtervorbehalten erfreut sich zunehmender Beliebtheit. Durch die Einschaltung des Ermittlungsrichters will der Gesetzgeber erreichen, dass dieser als neutrale Instanz die Belange der von der Maßnahme betroffenen Personen eigenständig prüft und dass der durch die Maßnahme erfolgende Grundrechtseingriff messbar und kontrollierbar bleibt, wie das Bundesverfassungsgericht formuliert hat. Auch die Überwachung des Telekommunikationsverkehrs unterliegt dem grundsätzlichen Gebot vorheriger richterlicher Anordnung. Nur bei Vorliegen von Gefahr im Verzug kann der Staatsanwalt unmittelbar tätig werden; hat er die Telefonüberwachung angeordnet, so muss die Maßnahme binnen drei Tagen vom Richter bestätigt werden, anderenfalls tritt die Anordnung danach ohne weiteres außer Kraft.

Gegenstand der empirischen Untersuchung

Untersucht wurden vier Staatsanwaltschaften, drei aus Nordrhein-Westfalen und eine aus einem Stadtstaat. Es wurden insgesamt 554 Telefonüberwachungen aus 173 Strafverfahren aus den Jahren 1995 bis 1999 analysiert. Die nachfolgend dargestellten Ergebnisse basieren jedoch auf der Auswertung von 381 Telefonüberwachungen aus den Jahren 1996 1998, da nur für diesen Zeitraum eine Totalerhebung der gemeldeten Verfahren durchgeführt wurde. Zu bemerken ist, dass nicht alle Telefonüberwachungen gemeldet werden, die offiziellen Statistiken also nur ein ungefähres Bild vom Ausmaß der in den untersuchten Bundesländern durchgeführten Telefonüberwachungen zeichnen. Ergänzend zu dieser quantitativen Aktenanalyse wurde neben 56 qualitativen Experteninterviews mit Polizeibeamten, Staatsanwälten und Richtern auch eine Gruppendiskussion mit 20 Teilnehmern aus diesem Kreis durchgeführt.

Wesentliche Ergebnisse der Untersuchung
Vollständigkeit der Beschlüsse

Nach dem Willen des Gesetzgebers soll der Ermittlungsrichter eigenständig prüfen, ob er dem Antrag der Staatsanwaltschaft auf Anordnung einer Telefonüberwachung stattgeben kann, und soll dies in seinem Beschluss dokumentieren.
Unsere Untersuchung hat ergeben, dass die Richter diese Kontroll- und Dokumentationspflichten nur unzureichend erfüllen. Den von uns aus den gesetzlichen Vorgaben abgeleiteten Kriterien wurde nur geringer Teil der Beschlüsse gerecht. Die Kriterien lauten:

  1. Der Beschluss muss die Katalogtat benennen, deretwegen die Telefonüberwachung angeordnet wird;
  2. der Beschluss muss tatsachenbezogene Ausführungen enthalten, die im konkreten Fall den Tatverdacht begründen und
  3. der Beschluss muss einzelfallspezifische Ausführungen zur der Frage enthalten, ob andere Ermittlungsmaßnahmen aussichtslos oder jedenfalls weniger erfolgversprechend sind (Subsidiaritäts- /Verhältnismäßigkeitsprinzip).

Gemessen an diesen gesetzlichen Kriterien war nur knapp ein Viertel der richterlichen Beschlüsse vollständig, in zwei Dritteln der Fälle wurden nur zu einem oder zwei Merkmalen Ausführungen gemacht, und fast 10 Prozent der Beschlüsse enthielten nicht ein einziges der geforderten Kriterien.

Tabelle 1: Vollständigkeit der richterlichen Beschlüsse
(n= 307)
Vollständig 21,1%
Teilweise unvollständig 66,4%
Unvollständig 9,4 %
Einfluss der staatsanwaltschaftlichen Anträge

Diese nicht gerade sorgfältige Bearbeitung wird noch problematischer, wenn man sie in Zusammenhang stellt mit den staatsanwaltschaftlichen Anträgen auf Anordnung einer Telefonüberwachung: In den Fällen, in denen dem Antrag der Staatsanwaltschaft stattgegeben wurde (eine Ablehnung), überrascht nicht nur die fast hundertprozentige Übereinstimmung im Ergebnis, sondern vor allem auch die weitgehenden inhaltlichen Entsprechungen von staatsanwaltschaftlichen Anträgen und richterlichen Beschlüssen, auch wenn diese nur teilweise vollständig oder völlig unvollständig sind. In rund 34 Prozent der Fälle hat der Richter den staatsanwaltschaftlichen Antrag wörtlich übernommen. In immerhin 22 Prozent konnte eine teilweise Übernahme des Antrages festgestellt werden. Lediglich in rund 44 Prozent hat der Richter den Beschluss selbständig formuliert. Dabei ist zu bemerken, dass gut 40 Prozent der wortwörtlich übernommenen Anträge nicht oder nur teilweise den oben genannten Anforderungen entsprachen. . Die erwartete eigenständige Bewertung des Antrags durch den Richter sinkt fast auf den Nullpunkt, wenn der Staatsanwalt nicht nur einen begründeten Antrag auf Telefonüberwachung stellt, sondern dem Antrag auch einen Beschlussentwurf beifügt, den der Richter nur noch zu unterschreiben braucht. Obwohl die von den Staatsanwälten vorformulierten Beschlüsse gegenüber den üblicherweise gestellten einfachen Anträgen qualitativ schlechter, weil weitaus öfter unvollständig waren (35,3 % zu 2,1 %), wurden sie in über 90 Prozent der Fälle dennoch wörtlich übernommen.

Tabelle 2: Vollständigkeit der wörtlich vom Richter übernommenen Beschlussentwürfe
(n= 60)
Vollständig 11,8 %
Teilweise vollständig 52,9 %
Unvollständig 35,3 %

Die in den Interviews befragten Staatsanwälte bestätigten, dass dieser Zusammenhang auch in der Staatsanwaltschaft gut bekannt sei: Manchmal bereite ich die Telefonüberwachung schon mit einem Beschlussentwurf vor. Das ist den Richtern am liebsten. Da kriegt man ja jeden Beschluss. Wie gering die richterlichen Korrekturleistungen gegenüber staatsanwaltschaftlichen Anträgen sind, bzw. wie sehr richterliche Beschlüsse auch inhaltlich von staatsanwaltschaftlichen Anträgen abhängig sind, zeigt auch die folgende Tabelle:

Tabelle 3: Vollständigkeit der richterlichen Beschlüsse in Abhängigkeit von der Vollständigkeit der staatsanwaltschaftlichen Anträge
(n= 213)
Beschluss
Antrag
Vollständig Teilweise Unvollständig
Vollständig 70% 30% 0% 100%
Teilweise 17% 81% 2% 100%
Unvollständig 13% 62% 25% 100%

Ist der Antrag der Staatsanwaltschaft gänzlich unvollständig, bringen die Richter ihn nur in 13 Prozent der Fälle auf den Stand der gesetzlichen Erfordernisse; ein Viertel dagegen der unvollständigen Anträge lassen sie ohne jede Beanstandung passieren. Umgekehrt schaffen die Richter es in 30 Prozent der Fälle, in denen die Anträge der Staatsanwaltschaft eine vollständige Begründung enthalten, diese durch ihre Bearbeitung zu verschlechtern, indem sie die Begründung so abändern, dass sie nicht mehr den gesetzlichen Vorgaben für einen richterlichen Beschluss entspricht.

Der richterliche Verzicht auf eine eigenständige Kontrolle staatsanwaltschaftlicher Anträge ist insbesondere in den Landgerichtsbezirken mit größeren ländlichen Anteilen festzustellen. Hier genügen die richterlichen Beschlüsse in nur 5 Prozent der Fälle den gesetzlichen Anforderungen in vollem Umfang, da die Richter kleinerer Amtsgerichte mit der Behandlung von Anträgen auf Telefonüberwachung nur wenig vertraut sind.

Eilkompetenz

Die von der Staatsanwaltschaft in Anspruch genommene (Eil-)Kompetenz, bei Gefahr im Verzug ohne richterliche Entscheidung eine Telefonüberwachung anordnen zu dürfen, stellt in der Tat die Ausnahme gegenüber der richterlichen Anordnung dar (20%).

Dabei lassen sich zwischen den einzelnen Bezirken allerdings gravierende Unterschiede feststellen, die vor allem auf die Erreichbarkeit der Ermittlungsrichter zurückzuführen sind. Der niedrigste Anteil der Inanspruchnahme von Eilkompetenz war in der Staatsanwaltschaft zu beobachten, in der die Ermittlungsrichter wochentags bis 19.30 Uhr im Gericht zu erreichen sind. Untersucht man die Anwendung von Eilkompetenzen im einzelnen, so lässt sich feststellen, dass die Annahme von Gefahr im Verzug in den meisten Fällen inhaltlich aus der Akte nachvollzogen werden kann, dass eine ausdrückliche Dokumentation der Voraussetzungen in der Akte jedoch eher die Ausnahme darstellt. Auch hier ist wiederum eine erhebliche Diskrepanz zwischen den Landgerichtsbezirken zu beobachten. In diesem Zusammenhang fiel auf, dass die Staatsanwaltschaft sich, soweit aus der Akte ersichtlich, praktisch nie darum bemüht hat, einen Richter zu kontaktieren.

Tabelle 4: Dokumentation der Gründe für die Annahme von Gefahr im Verzug
(n= 76)
Gründe ausdrücklich dokumentiert 24%
Konkludent aus der Akte ersichtlich 59%
Keine Gründe ersichtlich 17%
Benachrichtigung

Die Strafprozessordnung schreibt vor, dass die Staatsanwaltschaft nach Abschluss der Telefonüberwachung die unmittelbar Betroffenen zu unterrichten hat, sofern nicht besondere Umstände vorliegen, die eine Benachrichtigung nicht angeraten erscheinen lassen. In den Fällen, in denen das Verfahren zum Erhebungszeitpunkt abgeschlossen war, erfolgte eine ausdrückliche Benachrichtigung nur in rund 3 Prozent. Bei immerhin 50 Prozent der Telefonüberwachungen konnte davon ausgegangen werden, dass der Beschuldigte (oder andere Anschlussinhaber) auf andere Weise, nämlich regelmäßig durch die Akteneinsicht des von ihm beauftragten Rechtsanwaltes, Kenntnis von der Maßnahme erlangt hatte. In rund 22 Prozent hat der Anschlussinhaber nicht von der Telefonüberwachung erfahren, ohne dass dies ausdrücklich begründet wurde.

In den Interviews vertraten die Staatsanwaltschaften die Ansicht, dass eine Benachrichtigung des Beschuldigten überflüssig sei, wenn in dem Verfahren ein Rechtsanwalt tätig war; dies sei auch dann anzunehmen, wenn nicht der Anschluss eines Beschuldigten, sondern der einer Kontaktperson überwacht wurde, für die kein Rechtsanwalt in dem Verfahren tätig war. In dem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass die Überwachung der Anschlüsse von Kontaktpersonen von 39 Prozent (1996) kontinuierlich auf 65 Prozent (1998) anstieg . Die dazu befragten Polizeibeamten und Staatsanwälte gaben an, dass dies auf die zunehmende Nutzung von Mobiltelefonen und den damit einher gehenden Handytausch zurückzuführen sei, so dass zunehmend mehr Kontaktpersonen überwacht werden.

Auffassungen der Verfahrensbeteiligten zum Richtervorbehalt

Konfrontiert mit den Ergebnissen unserer Aktenanalyse haben verschiedene Staatsanwälte die Auffassung vertreten, dass die nahezu hundertprozentige Übereinstimmung der richterlichen Beschlüsse mit dem Antrag der Staatanwaltschaft auf Anordnung einer Telefonüberwachung eindrucksvoll belege, wie überflüssig der Richtervorbehalt im Zusammenhang mit der Telefonüberwachung in Wirklichkeit sei. Aus der hohen Quote der Übernahme ihrer Anträge in die richterlichen Beschlüsse sei zu folgern, dass ihre Anträge nicht nur qualitativ in Ordnung seien, sondern auch, dass die Richter keine neuen und eigenständigen Argumente beizusteuern vermöchten. Da der Richter ohnehin mit der Ermittlungssache nicht vertraut sei, sich aufgrund der oft umfänglichen Aktenlage allenfalls ein oberflächliches Bild machen könne, sei seine Einschaltung in die Ermittlungsmaßnahme nur eine Formsache; die richterliche Beteilung käme einer Bürokratisierung des Ermittlungsverfahrens gleich, die vielfach überflüssig sei, da die Staatsanwaltschaft bereits selbst die rechtlichen Voraussetzungen der Maßnahmen zutreffend geprüft habe. Richterliche Kontrolle laufe hier oft leer. In ähnlicher Weise äußerten sich auch die befragten Polizeibeamten.

Nur wenige Staatsanwälte sahen ihre Rolle als Partei, die mit dem Antrag auf Telefonüberwachung ein Verfolgungsinteresse artikuliere, über dessen Berechtigung ein Richter unter Berücksichtigung auch anderer Interessen entscheiden solle.

Die Richter wiesen den Vorwurf der unzureichenden Prüfung zurück: So müsse ein Begründungsdefizit nicht einem Prüfungsdefizit entsprechen (Ich prüfe immer mehr als ich in den Beschluss hineinschreibe). Dabei dürfte es sich jedoch in einigen Landgerichtsbezirken eher um Lippenbekenntnisse handeln, da auch vielfach berichtet wurde, dass Ermittlungsakten nur in Auszügen gelesen werden. Andere Richter gaben zu bedenken, dass die Beschlussbegründung teilweise durchaus absichtlich eher knapp gehalten würde, um so nicht den Providern einen zu großen Einblick in das Ermittlungsverfahren zu gewähren.

Folgerungen

Das vom Gesetzgeber mit dem Richtervorbehalt angestrebte Ziel, die Anordnung der Telefonüberwachung durch eine eigenständige richterliche Entscheidung prüfen zu lassen, wird in der Praxis nur unzureichend umgesetzt: Der Staatsanwalt kann davon ausgehen, dass seinem Antrag auf Telefonüberwachung in der Sache stets entsprochen wird; selbst wenn er zum Tatverdacht oder zur Subsidiarität keine oder nur unzureichende Ausführungen macht, kann er durch entsprechende Vorformulierungen einen wortgleichen richterlichen Beschluss erhalten.

Richter fühlen sich nicht dazu aufgerufen, bei ihren Entscheidungen auch die Interessen der über die Telefonüberwachung naturgemäß nicht informierten Beteiligten in irgendeiner Weise zu berücksichtigen. Da Telefonüberwachungen in Einzelfällen durchaus notwendig sind, ist eine Verbesserung der rechtlichen Kontrolle erforderlich: So sollte die ermittlungsrichterliche Tätigkeit künftig nur noch von ausschließlich mit Vorermittlungen befassten Amtsrichtern ausgeübt werden, die im Prinzip stets erreichbar sind und ihren Dienstort am Sitz der Staatsanwaltschaft haben. Darüber hinaus muss der richterliche Beschluss erkennen lassen, dass der Richter eine eigenständige, unabhängige Abwägung vorgenommen hat, in der auch die Belange der unmittelbar Betroffenen unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nachvollziehbar gewürdigt werden. Gravierende Fehler der Beschlüsse müssen zur Unverwertbarkeit der Überwachungsergebnisse führen. Damit die richterlichen Beschlüsse auch verfahrensrechtlich überprüft werden können, müssen zumindest die Anschlussinhaber regelmäßig benachrichtigt werden. Ob eine solche Benachrichtigung durchgeführt wird, sollte durch den Abteilungsleiter kontrolliert werden.

Die Untersuchung zur Telefonüberwachung ist Teil eines von der Volkswagenstiftung geförderten Forschungsprojektes (Projektleitung: Prof. Dr. O. Backes und Prof. Dr. C. Gusy) zu den Wirksamkeitsbedingungen von Richtervorbehalten. Neben den vorgestellten Ergebnissen zu Telefonüberwachungen wurde auch die Anwendung des Richtervorbehaltes bei Durchsuchungen sowie das Verfahren beim Einsatz von VLeuten (Verdeckte Ermittler und Vertrauenspersonen) untersucht. Diese Erhebungen sind abgeschlossen; sie werden im Sommer 2003 von den beiden Projektmitarbeiterinnen in ihren Dissertationen ausgewertet und publiziert.

Links /Quellen
[ Inhalt | Top ]