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Informationen zum Trennungsgebot

Trennungsgebot in der öffentlichen Diskussion

Immer wenn es um neue Gesetze und Änderungen an bestehenden Gesetzen oder neue Projekte geht, die eine engere Kooperation und / oder einen intensiveren Austausch von Daten und Informationen zwischen Geheim- und Nachrichtendiensten ("Dienste") und Polizeibehörden vorsehen, wird in den Medien und von Vetretern der Sicherheits- und Innenpolitik einerseits und Vertretern der Datenschutz- und Bürgerrechtsszene andererseits der Begriff des Trennungsgebots ins Spiel gebracht.

Während die Vertreter der Sicherheitsbehörden und -politik dabei sofort und pauschal die Aussage treffen, dass natürlich das Trennungsgebot gewahrt bleibt und eine Aufhebung des Trennungsgebots nicht beabsichtigt ist, äußern Bürgerrechtler und Datenschützer ebenso pauschal und unmittelbar die Kritik, dass man das Trennungsgebot aufhebt.

Die Öffentlichkeit hat entweder zum Begriff des Trennungsgebots keine konkrete Vorstellung oder erfährt über die verkürzte Verwendung des Begriffs durch alle Beteiligten allenfalls, dass die Polizei nicht das darf, was die Dienste dürfen und umgekehrt, die Dienste nicht dürfen, was die Polizei darf und beide Behörden getrennt voneinanderer ihrer Arbeit nachgehen sollen.

Damit nicht nur Politiker, Behördenvertreter, Rechtswissenschaftler und Medienschaffende eine Vorstellung vom Trennungsgebot besitzen und sich die Fragen nach Sinn, Schutz und Grenzen des Trennungsgebots immer wieder stellen werden, folgen anlässlich der Diskussionen um die Einrichtung der sogenannten "Anti-Terror-Datei" im Sommer 2006 einige Erläuterungen zum Begriff des Trennungsgebots.

Vorgeschichte des Trennungsgebots

Die Erfordernis eines Trennungsgebots wird auf die Erfahrungen mit der Sicherheitspolitik und -struktur und ihren Auswirkungen unter dem nationalsozialistischen Regime zurückgeführt, die sich in der Tätigkeit, den Befugnissen und der Organisation der Geheimen Staatspolizei (Gestapo), der Schutzstaffel (SS), Sicherheitspolizei (Sipo), des Sicherheitsdienstes der SS (SD), des Reichsministerium des Innern und des Reichssicherheitshauptamtes (RSHA) manifestierte.

Zwischen 1936 und 1939 wurde unter Himmler, dem Leiter der SS, der zugleich oberster Chef der Polizei war, die Gestapo mit der Kriminalpolizei als Sicherheitspolizei vereint. Danach folgte 1939 der Zusammenschluß der Sicherheitspolizei mit dem Sicherheitsdienst der SS zum Reichssicherheitshauptamt, das wiederum ein Hauptamt der SS war.

Die Gestapo arbeitete wie der Sicherheitsdienst der SS als Inlands- und Auslandsgeheimdienst, der unabhängig von Staatsanwaltschaften und Gerichten konkrete Mitglieder kritischer Zirkel, politischer Widerstandsgruppierungen und von Bevölkerungsgruppen (Homosexuelle, Juden, Sinti und Roma, Arbeitslose, Kriegsgefangene, Zwangsarbeiter) nicht nur überwachte, sondern auch praktisch polizeilich verfolgte und z. B. Strafgelder verhängte, "Schutzhaft" Verhaftungen und Verschleppungen in Konzentrations- und Vernichtungslager mit anschließender Folterung und Exekution vornahm.

Eine allgemeinere und umfassende Überwachung der gesamten Bevölkerung und der NSDAP zur Gewinnung von Stimmungsprofilen und Lagebildern zu Bereichen, in denen sich regimekritische Tendenzen abzeichneten, wurde durch den Sicherheitsdienst als Nachrichtendienst durchgeführt. Die Erkenntnisse wurden mit der Gestapo ausgetauscht, die anschließend konkrete und praktische Verfolgungs- und Überwachungsmaßnahmen durchführte.

Aus Mitgliedern der Gestapo, des Sicherheitsdienstes und der Waffen-SS zusammengesetzte "Einsatzgruppen" unter SS-Leitung, die man heute als Todesschwadronen bezeichnen würde, führten während des II. Weltkrieges im Gefolge der Wehrmacht Massenexekutionen, Vergeltungsmassaker, Verschleppungen und Mordaufträge gegen einzelne Personen aus. Sowohl Gestapo als auch der SD stützte sich dabei auf ein Netz von V-Leuten, Spitzeln, Informanten und Denunzianten.

Bekannt ist auch die umfangreiche Akten- und Karteiführung der Nazibürokratie, in der Informationen zu Gegnern des Regimes festgehalten und über die wohl auch Informationen zwischen den Behörden des RSHA ausgetauscht wurden, sowie der Einsatz der Vorgänger heutiger Datenverarbeitungssysteme in Gestalt von Lochkartenmaschinen der Deutschen Hollerith Maschinen Gesellschaft (DEHOMAG), die der Erfassung und Identifizierung der zu Gegnern und Volksfeinden erklärten Personen und der Verwaltung in den NS-Behörden dienten.

Den NS-Terrorapparat kennzeichnete also alles, was das heutige Trennungsgebot verhindern will: Zentralisierung und Verschmelzung von Diensten und Polizeibehörden, eine Zentralbehörde, die unabhängig und unkontrolliert operiert, eine streng hierarchische und zentralistische Weisungsstruktur, Polizeibehörden, die den Diensten zuarbeiten und Dienste mit umfangreichen polizeilichen und militärischen Exekutivbefugnissen, ein von allen Kontroll- und Begrenzungmechanismen befreiter, ungehinderter Informationsaustausch.

Als Reaktion auf den NS-Terrorapparat und als Formulierung der Bedingungen, unter denen Deutschland nach dem Ende des Naziregimes die Einrichtung von Sicherheitsbehörden erlaubt wurde, schrieben 1949 die Militärgouverneure der drei Westmächte im Rahmen der Debatten um die Ausgestaltung des Grundgesetzes den sogenannten "Polizeibrief" an den Parlamentarischen Rat, der ein Trennungsgebot beinhaltete und seinen Widerhall im Artikel 87 GG fand.

Im Polizeibrief heißt es:

Die Militärgouverneure sind nun, wie folgt übereingekommen:

(...)

2. Der Bundesregierung wird es ebenfalls gestattet, eine Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnis haben.

3. Die Befugnisse, Zuständigkeit und Aufgaben jedes zu errichtenden Bundesorgans zur Verfolgung von Gesetzesübertretungen oder jeder Bundespolizeibehörde sind durch ein der Ablehnung durch die Militärgouverneure unterliegendes Bundesgesetz zu bestimmen. Keine Bundespolizeibehörde darf Befehlsgewalt über Landes- oder Ortspolizeibehörden besitzen.
Auch als historische Rechtsgrundlage in Dokumenten der deutschen Dienste wird der Polizeibrief erwähnt, wie z. B. beim Landesamt für Verfassungschutz NRW:

Das Trennungsgebot geht zurück auf den "Polizeibrief" der drei alliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 an den Präsidenten des Parlamentarischen Rats. Das Kontrollratsgesetz vom 17. Januar 1946 hatte alle deutschen "Polizeibüros- und Agenturen" aufgelöst, deren Aufgabe es war, die politische Betätigung zu kontrollieren. Jede Neueinrichtung wurde verboten und unter Strafe gestellt. Eine Überwachungspolizei sollte es in Deutschland nach den Erfahrungen mit der Gestapo nicht mehr geben. Im Zusammenhang mit den Beratungen zum Grundgesetz akzeptierten die Militärgouverneure nun – durch den "Polizeibrief" – die Einrichtung einer Stelle "zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten." Allerdings sollte diese Stelle keine Polizeibefugnis besitzen ("This agency shall have no police authority"). So sollte die Zusammenführung von polizeilichen Zwangsbefugnissen und verdeckter (nachrichtendienstlicher) Arbeitsweise bei einer Behörde verhindert werden. Wenn der Staat Zwangsbefugnisse in Anspruch nimmt, sollte er dem Bürger offen gegenübertreten und sich auf nachvollziehbare und überprüfbare Ermittlungsergebnisse stützen. Eine Behörde, die verdeckt ermittelt, keinen konkreten Anlass für die Einleitung ihrer Ermittlungen benötigt und auf der Grundlage ihrer Erkenntnisse Festnahmen, Beschlagnahmen usw. durchführen darf, sollte es nicht geben.

Nach ihrem Sinn trifft die genannte Bestimmung des "Polizeibriefs" – über ihren Wortlaut hinaus – nicht nur eine Regelung für den Verfassungsschutz, der keine Polizeibefugnis erhalten darf, sondern auch für die Polizei: Sie soll mit polizeilichen Mitteln, die sich auf konkrete gesetzliche Befugnisse stützen, und nicht mit nachrichtendienstlichen Mitteln arbeiten.

Aus:
Landesamt für Verfassungsschutz NRW
Rechtsgrundlagen des Verfassungsschutzes

Trennungsgebot in Recht und Gesetz

Im Artikel 87 Absatz 1, Satz 2 des Grundgesetzes findet sich die Unterscheidung zwischen Polizeibehörden und dem Verfassungsschutz und voneinander getrennt unterhaltenen Zentralstellen.

Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Kriminalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, eingerichtet werden.

In einer Entscheidung zur Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz) aus dem Jahr 1989 griff das Bundesverfassungsgericht die Beziehung zwischen dem Polizeibrief, Artikel 87 und dem Trennungsgebot auf, das sich laut der Begründung des Bundesverfassungsgerichts auch aus dem im Grundgesetz enthaltenen Rechtsstaatsprinzip, dem Bundesstaatsprinzip und dem Schutz der Grundrechte ergibt.

Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG macht darüber hinaus deutlich, daß die Kompetenz des Bundes zur Errichtung einer bundeseigenen Verwaltung im Bereich der Polizei begrenzt ist. Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Norm ist die Reaktion des Verfassungsgebers auf den sogenannten "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 (vgl. Willich, Historische und aktuelle Probleme der Rechtsstellung des Bundesgrenzschutzes, seiner Aufgaben und Befugnisse, Diss. Hamburg 1978, S. 5 ff.; Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR Bd. 1 n.F. <1951>, S. 651). In diesem Brief gestatteten die Besatzungsmächte dem Bund ("Federal Government") die Errichtung von bestimmten "Bundespolizeibehörden" unter anderem "zur Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen" (abgedruckt bei E. R. Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, 1951, S. 216).

(...)

Für die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG vorgesehenen sonderpolizeilichen Behörden des Bundes stellt sich allerdings die Frage eines Trennungsgebotes. Das Rechtsstaatsprinzip, das Bundesstaatsprinzip und der Schutz der Grundrechte können es verbieten, bestimmte Behörden miteinander zu verschmelzen oder sie mit Aufgaben zu befassen, die mit ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung nicht vereinbar sind. So werden die Zentralstellen für Zwecke des Verfassungsschutzes oder des Nachrichtendienstes - angesichts deren andersartiger Aufgaben und Befugnisse - nicht mit einer Vollzugspolizeibehörde zusammengelegt werden dürfen (vgl. schon "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949). Diese Frage bedarf jedoch hier keiner abschließenden Entscheidung.

Deutlicher tritt das Trennungsgebot im Bundesverfassungsschutzgesetz in Erscheinung. Dort heißt es:

§ 2 Verfassungsschutzbehörden

(1) ...Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf einer polizeilichen Dienststelle nicht angegliedert werden.

§ 8 Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz

(3) Polizeiliche Befugnisse oder Weisungsbefugnisse stehen dem Bundesamt für Verfassungsschutz nicht zu; es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist.

Bereiche des Trennungsgebots

Die Beschreibungen der Bereiche drücken ein Optimum oder Maximum an Trennung aus, sind aber abhängig vom Standpunkt der Akteure (ein Datenschutzbeauftragter oder Bürgerrechtsvertreter wird eine andere Perspektive einnehmen als ein Sicherheitspolitiker oder Vertreter eines Dienstes) und unterliegen politisch-öffentlichen Debatten und gesellschaftlichen Entwicklungen. Zum Teil sind einige Aspekte (noch) nicht explizit in Gesetzen benannt, im Gegensatz zum "organisatorischen Trennungsgebot".

  • Organisatorisch:

    Geheim- und Nachrichtendienste ("Dienste"), Polizeibehörden sind voneinander unabhängige, eigenständige Behörden, denen jeweils eine eigene Amtsführung vorsteht. Es gibt keine wechselseitigen oder einseitigen Weisungsbefugnisse und Unterordnungen.
  • Personell:

    Beamte und Angestellte können nur einer Behörde angehören. Ein Polizeibeamter kann nicht gleichzeitig und dauerhaft bei einem Dienst tätig sein.
  • räumlich:

    Jeder Dienst bzw. Dienste und Polizeibehörden sind in eigenen Gebäuden untergebracht, die Mitarbeiter arbeiten nicht in gemeinsamen Büros und Zentralen.
  • Gesetzlich / Rechtlich:

    Für Polizeibehörden und Dienste bestimmt ein Gesetzeskatalog von Gefährdungen und Straftaten, welche Behörde zuständig ist. Für die Polizeibehörden und für jeden Dienst legen eigene Gesetze die Arbeitsgrundlage fest, die auch die Dimensionen und Grenzen des Trennungsgebots bestimmen.
  • Aufgaben, Kompetenzen, Befugnisse und Methoden:

    Polizeibehörden dienen der Abwehr konkreter Gefahren, der Verfolgung von Straftaten (inklusive Festnahmen, Verhaftungen, Durchsuchungen, erkennungsdienstliche Behandlung) und ermitteln aufgrund eines konkreten Verdachts. Verdeckte Ermittlungen und der Einsatz technischer, nachrichtendienstlicher Mittel sind nur eingeschränkt möglich und unterliegen einer strengen Zweckbindung. Im Vordergund steht der Einsatz von Mitteln und Methoden der Kriminalistik und Forensik, sowie der offene und für den Bürger erkennbare Einsatz von Beamten. Die Arbeit konzentriert sich auf alle Formen herkömmlicher Kriminalität (vom Taschendiebstahl bis zur Organisierten Kriminalität).

    Dienste besitzen keine polizeilichen Handlungs- und Vollzugsbefugnisse. Anders als Polizeibehörden sind die Dienste nicht am Vorliegen eines konkreten Tatverdachts gebunden und verfügen über weitreichende Befugnisse zur verdeckten Aufklärung und Ermittlung weit im Vorfeld von Straftaten und Bedrohungen. Zur Arbeit der Dienste gehört der breite Einsatz technischer, nachrichtendienstlicher Mittel und verdeckt arbeitender Agenten und Informanten. Sie konzentriert sich auf das Sammeln und Auswerten von Informationen, um frühzeitig offene und geheimgehaltene Aktivitäten und Pläne von Personen, Organisationen und anderen Staaten zu erkennen, von denen eine Bedrohung für den Bestand des Staats- und Wirtschaftssystems und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Bundesrepublik Deutschland ausgeht. Dazu zählt u. a. politischer Extremismus und Terrorismus, Spionage, Sabotage, aber auch politisch-gesellschaftliche Entwicklungen in anderen Staaten, die negative Auswirkungen auf die Sicherheit des eigenen Landes haben.
  • EDV / IT / Informationell:

    Polizeibehörden und Dienste unterhalten keine gemeinsam geführten Datenbanken, Dateien und Netzwerke, auf die Mitarbeiter von Polizeibehörden und Diensten einen gleichberechtigten und umfassenden Zugriff besitzen. Ein vollständiger und automatischer Austausch von Daten und Informationen aus getrennt geführten Datenbanken und Dateien findet nicht statt. Dienste und Polizeibehörden dürfen nur im Rahmen ihrer Befugnisse und Aufgaben und auf Basis der Rechtsgrundlagen Informationen und Daten speichern. Eine Seite erhebt nicht informell "im Auftrag" Daten und Informationen für die andere Seite, weil der anderen Seite dazu die Legitimation fehlt.

Die Grenzen des Trennungsgebots
Zusammenarbeit und Informationsaustausch

Eine Notwendigkeit zur Zusammarbeit ergibt sich aus der gemeinsamen Aufgabenstellung, für die Abwehr von Gefahren und Bedrohungen zu sorgen und Sicherheit zu gewährleisten. Bei der Verfolgung und Verhaftung von Terroristen muss die entsprechende Polizeibehörde eingeschaltet werden und sich ein Dienst mit den Polizeibehörden koordinieren. Wenn aus einer zuerst diffusen Information der Dienste eine konkrete Information zur Durchführung einer Tat oder ein konkreter Tatverdacht wird, werden die Kompetenzen der Polizeibehörden berührt.

Stoßen Polizeibehörden während ihrer Ermittlungs- und Strafverfolgungstätigkeiten auf Bestrebungen, die einen terroristischen oder extremistischen Hintergrund, einen Grad an krimineller Organisierung und Qualität beabsichtigter Taten offenbaren, die eine allgemeine Bedrohung der Sicherheit und Ordnung darstellen oder dazu werden könnten, sind die Dienste gefragt.

Während der voneinander getrennt durchgeführten Tätigkeiten können sich auf beiden Seiten Informationen ergeben, die sich auf Aktivitäten von Personen und Organisationen beziehen, die dem Aufgabenbereich und dem Auftrag der Polizeibehörde oder des Dienstes zuzuordnen sind und deren einseitige Zurückhaltung die Maßnahmen der zuständigen Behörde unterbindet, die notwendig wären, um die Aktivitäten zu verhindern, aufzuklären oder zu ahnden.

Deshalb gibt es neben dem Trennungsgebot auf der anderen Seite die gesetzlich verankerte und beiderseitige Verpflichtung zur Übermittlung von Daten und zum Austausch von Informationen zwischen Polizeibehörden und Diensten. Im Bundesverfassungsschutzgesetz sind z. B. diese Verpflichtungen in § 18 - § 22 niedergelegt.

Gleichzeitig wird die Sammlung und der Austausch von Daten und Informationen sowohl durch Verbote in den Polizei- und Geheimdienstgesetzen selbst und durch andere Gesetze wie dem Grundgesetz und den Bundes- und Landesdatenschutzgesetzen beschränkt. So heißt es z. B. im Bundesverfassungsschutzgesetz:

§ 8 Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz

(1) ...Ein Ersuchen des Bundesamtes für Verfassungsschutz um Übermittlung personenbezogener Daten darf nur diejenigen personenbezogenen Daten enthalten, die für die Erteilung der Auskunft unerlässlich sind.

§ 6 Gegenseitige Unterrichtung der Verfassungsschutzbehörden

(1) Die Verfassungsschutzbehörden sind verpflichtet, beim Bundesamt für Verfassungsschutz zur Erfüllung der Unterrichtungspflichten nach § 5 gemeinsame Dateien zu führen, die sie im automatisierten Verfahren nutzen. Diese Dateien enthalten nur die Daten, die zum Auffinden von Akten und der dazu notwendigen Identifizierung von Personen erforderlich sind. Die Speicherung personenbezogener Daten ist nur unter den Voraussetzungen der §§ 10 und 11 zulässig. Der Abruf im automatisierten Verfahren durch andere Stellen ist nicht zulässig.

Im Grundgesetz werden einige persönliche Grundrechte und -freiheiten aufgeführt, die unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes stehen und eine Reihe personenbezogene Daten berühren. Aus der Speicherung, Verknüpfung mit anderen Daten und dem Austausch dieser Daten durch Polizeibehörden und Dienste darf keine massive und einschneidende Beschränkung der Ausübung der Grundrechte und -freiheiten oder eine missbräuchliche Anwendung resultieren. Zu den sensiblen Grundrechten und -freiheiten zählen u. a.:

Art 3

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Art 4

(1) Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich.

Art 5

(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.

Art 8

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

Art 9

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

Eine missbräuchliche Anwendung und eine Beschneidung der Grundrechte könnte z. B. durch die generelle Speicherung von Daten und Informationen zur ethnischen Zugehörigkeit oder zur Mitgliedschaft und Mitwirkung in religiösen oder politischen Organisationen – unabhängig von deren Zweck – einsetzen, um aufgrund der Datenbasis rassistische und politische Verfolgungsmaßnahmen durchzuführen oder um auf Individuen über deren Wissen von der Existenz solcher Datensammlungen Druck auszuüben, um sie von einem Engagement in diesen Organsiationen und einem öffentlichem Eintreten für religiöse oder politische Meinungen abzuhalten.

Wie die Dienste den Austausch von Daten und Informationen als Teil der Zusammenarbeit mit den Polizeibehörden sehen, erläutert das Landesamt für Verfassungsschutz NRW und der Bundesverfassungsschutz so:

Informationsaustausch

Der Zusammenarbeit von Polizei und Verfassungsschutz sind also Grenzen gesetzt. Dennoch ist ein Austausch von Informationen zulässig. Allerdings darf er nur anlassbezogen und im Einzelfall erfolgen. An die Polizei (und die Staatsanwaltschaften) darf der Verfassungsschutz in NRW personenbezogene Daten übermitteln, wenn dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist oder der Empfänger die Daten zur Erfüllung seiner Aufgaben zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder sonstige Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt (§ 17 Abs. 1 VSG NRW). Der Verfassungsschutz übermittelt ihm bekannt gewordene Informationen einschließlich personenbezogener Daten zudem dann, wenn dies zur Verhinderung oder Verfolgung von Staatsschutzdelikten erforderlich ist (§ 18 Abs. 1 VSG NRW). Im Gegenzug übermittelt die Polizei dem Verfassungsschutz diejenigen Informationen und personenbezogenen Daten, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (§ 16 Abs. 1 VSG NRW)

Aus:
Landesamt für Verfassungsschutz NRW
Rechtsgrundlagen des Verfassungsschutzes

Die Verpflichtung der Polizei zum Informationsaustausch mit dem Verfassungsschutz ergibt sich aus der Pflicht zur Zusammenarbeit beim Schutz der Verfassung (Art. 73 Nr. 10 b GG) und aus § 18 Abs. 1 und 2 BVerfSchG.

Eine von manchen geforderte "informationelle Trennung" zwischen Polizei und Verfassungsschutz lässt sich nicht aus dem sog. Trennungsgebot, das die Angliederung des Verfassungsschutzes an Polizeidienststellen verbietet und ihm den Gebrauch polizeilicher Zwangsmittel untersagt (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und § 8 Abs. 3 BVerfSchG), ableiten.

Allerdings darf sich der Verfassungsschutz nicht auf dem Umweg über die Amtshilfe die ihm vom Gesetz vorenthaltenen Polizeibefugnisse beschaffen: Deshalb darf das BfV die Polizei nicht um die Durchführung von Zwangsmaßnahmen (z.B. Wohnungsdurchsuchungen) – Maßnahmen, zu denen es selbst nicht befugt ist – und die Übermittlung der daraus gewonnenen Erkenntnisse ersuchen (§ 8 Abs. 3 BVerfSchG). Das schließt allerdings nicht die Anregung aus, dass die Polizei solche Maßnahmen zur eigenen Aufgabenerfüllung vornimmt, wenn die Voraussetzungen dafür vorliegen.

Aus:
Bundesamt für Verfassungsschutz
Aufgaben - Befugnisse - Grenzen

Wie man sieht, gibt es selbst innerhalb der Verfassungsschutzbehörden voneinander abweichende Positionen zum Spielraum und den Grenzen des Daten- und Informationsaustausches.

Anmerkungen und Betrachtungen

Wenn man sich die Bereiche des Trennungsgebots im Zusammenhang mit neuen Gesetzes- und Maßnahmeninitiativen, die das Trennungsgebot berühren, vor Augen führt, kann man feststellen, dass eine Initiative entweder in mehrere Bereiche oder nur in einen einzelnen Bereich des Trennungsgebots eingreifen kann. Die Bedeutung einer Initiative steigt mit der Reichweite des Eingriffs – sie greift schwerwiegender in das Trennungsgebot ein, wenn mehrere Bereiche zugleich betroffen sind – und der Tiefe des Eingriffs – wie stark werden die Gebote in einem oder mehreren Bereichen des Trennungsgebotes durch die Initiative aufgeweicht oder aufgehoben.

In einige Bereiche wurde bereits in unterschiedlichem Ausmaß eingegriffen und damit partiell und punktuell das Trennungsgebot aufgeweicht. So wurde mit dem Umzug einiger Behörden nach Berlin eine räumliche Konzentration vorgenommen.

Durch das 2004 eingerichtete GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum), in dem "Analysespezialisten" des BKA und der LKAs, des Bundesamts und der Landesämter für Verfassungsschutz, des BND, des MAD, des Zollkriminalamtes, des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge und der Generalbundesanwaltschaft zusammenarbeiten, wurde die räumliche Trennung nahezu vollständig aufgehoben.

Inwiefern durch die Organisationstruktur und Leitung auch die organisatorische Trennung eingeschränkt oder aufgehoben wird, ist unklar. Das Gleiche gilt für den "Austausch tagesaktueller polizeilicher und nachrichtendienstlicher Lageerkenntnisse", die gemeinsame "Gefährdungsbewertung" und "Fallauswertung", den "operativen Informationsaustausch" oder die "Ressourcenbündelung" durch die Ausnutzung "vorhandener Synergien etwa bei der Internet-Recherche". Ohne eine Einschränkung oder Aufhebung der informationellen Trennung scheint diese Zusmmenarbeit schwer vorstellbar.

Im Gegensatz zur Aufrechterhaltung des personellen Trennungsgebots und der Vorenthaltung polizeilicher Exekutivbefugnisse für die Nachrichten- und Geheimdienste wurde den Polizeibehörden durch Änderungen der Landespolizeigesetze in höherem Maße der Einsatz verdeckter, nachrichtendienstlicher Mittel und Methoden zugestanden und dem BKA weitere präventive Kompetenzen zur "Vorfeldermittlung" eingeräumt, was dazu führt, dass sich Polizeibehörden, ihre Methoden und Mittel betreffend, den Diensten angenähert haben.

Die Geheim- und Nachrichtendienste erhalten durch die Antiterrorgesetzgebung und die Änderungen der dienstspezifischen Gesetze größere Auskunfts- und neue Eingriffsbefugnisse, von denen auch Personenkreise abseits der klassischen Terroristen oder Spione betroffen werden können.

Mit der Einrichtung internationaler Informationssysteme wie dem Schengener Informationssystem (SIS) und dem Visa Informationssystem (VIS), in denen auch, wie im SIS II, Daten zu Personen gespeichert werden, die man als "gewalttätige Unruhestifter" und "Terrorverdächtige" einstuft und ihrer Erweiterung zu Recherche- und Analyseplattformen, internationalen Dateien der Europäischen Union und der Vereinten Nationen, die Informationen zu Personen und Organisationen sammeln, die des politischen Extremismus und Terrorismus verdächtig sind, entstehen auf internationaler Ebene neue Datenbanken und Dateien, in die Informationen und Daten von Polizeibehörden und Diensten einfließen, auf die Polizeibehörden und Geheimdienste Zugriff haben und Polizeibehörden und Geheimdiensten einen übernationalen Informations- und Datenaustausch ermöglichen.

Auf der anderen Seite bestehen auch, wie oben angeführt, gesetzlich legitimierte Gebote der Zuammenarbeit und des Informationsaustausches.

Bei der Einschätzung und Bewertung von neuen Gesetzen, Projekten und Maßnahmen, die eine Zusammenarbeit und den Informationsaustausch erhöhen sollen, muss man sich deshalb folgende Fragen stellen:

  • Sind die bereits existierenden Befugnisse und Strukturen nicht ausreichend, um den beabsichtigten Zweck zu erzielen bzw. ist der Zweck durch eine maßvolle Erweiterung des bestehenden Instrumentariums zu erreichen?
  • Sind die Neuerungen überhaupt dazu geeignet, den beabsichtigten Zweck zu erfüllen und ist mit einer Neuerung die Evaluation ihrer Effizienz verknüpft, die bei einem negativen Ergebnis den "Rückbau" der Neuerung einschließt?
  • Ist die Qualität der Neuerung dazu geeignet, Aspekte des Trennungsgebots grundsätzlich und einschneidend zu verändern?
    Bewirken sie damit eine umfassende Änderung der Rollen von Polizeibehörden und Diensten?
  • Ist die Qualität der Neuerung dazu geeignet, so einschneidend in die Grund- und Freiheitsrechte einzugreifen, dass ihre Wahrnehmung drastisch eingeschränkt oder faktisch aufgehoben wird?
    Ergeben sich daraus weitere, negative Folgeeffekte wie eine allgemeine Vorverdächtigung und damit die Umkehr der Unschuldsvermutung oder eine Stigmatisierung, weil Personen und Organisationen trotz eines invasiven Eingriffs, den eine Neuerung bewirkt, weiter ihre Grund- und Freiheitsrechte wahrnehmen?
  • Ist die Neuerung so gestaltet, dass ein eng begrenzter Zweck verfolgt wird oder ist sie so allgemein gehalten, dass die Neuerung mehreren, auch unbeabsichtigten Zwecken dienen kannt?
  • Sind mit einer Neuerungen auch neue oder notwendige Kontroll- und Begrenzungsmechanismen verbunden, die den Missbrauch verhindern, unverhältnismäßge Eingriffe in Grund- und Freiheitsrechte verbieten oder zumindest begrenzen und die Trennung zwischen Diensten und Polizeibehörden gewährleisten?
  • Ist die Neuerung so gestaltet – wenn sie personenbezogene Daten und Informationen betreffen, dass nur unabdingbare Daten und Informationen für einen bestimmten Zweck erhoben und ausgetauscht werden?
    Werden dabei weitestgehend die Grund- und Freiheitsrechte, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Prinzipien der Datenvermeidung und Datensparsamkeit angewendet und beachtet oder führt die Neuerung zu größeren und engeren Netzen zwischen Diensten und Polizeibehörden, in denen ein Maximum an Daten und Informationen aggregiert werden soll?
    Kann die missbräuchliche Verwendung durch unbefugte Zugriffe und Weitergaben, verdeckte oder informelle, über den eigentlichen Zweck hinausgehende Datensammlungen und Informationstransfers oder die Erhebung nicht zulässiger Daten und Informationen ausgeschlossen werden?
    Geht mit der Neuerung eine mindestens nachträgliche Benachrichtigungs- und Informationsverpflichtung gegenüber den Betroffenen einher und ist sichergestellt, dass jeder Betroffene seinen Anspruch auf Einlegen rechtlicher Mittel und auf Korrektur oder Löschung seiner Daten bei unnötiger oder falscher Speicherung wahrnehmen kann?
    Wird der Qualität und Quellenlage bei Daten und Informationen Rechnung getragen, die bei Polizeibehörden und Diensten unterschiedlich sind? Während sie sich bei Polizeibehörden eher auf konrete Indizien und Beweise stützen, spielen bei Diensten ungesicherte Informationen, diffuse Quellen, aus Analysen gewonnene "Einschätzungen" und "Vermutungen" und aufgrund des Geheimschutzes nicht nachprüfbare Informationen eine größere Rolle.

Aus der Betrachtung des Bereichs zur informationellen Trennung und der Fragestellungen ergibt sich hierbei, dass schon allein aufgrund des vermehrten Einsatzes sich weiter entwickelnder Techniken zum Informations- und Datenaustausch, zur Vernetzung und Datenspeicherung und aufgrund des flüchtigen Charakters informationstechnisch transportierter und vorgehaltener Daten ein viel größerer Augenmerk auf das informationelle Trennungsgebot gerichtet werden muss, das auch umfassender in Gesetzen und der Rechtssprechung gewürdigt werden sollte. Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass z. B. der Bundesverfassungssschutz zur Wahrung der Eigeninteressen gar die Existenz eines informationellen Trennungsgebots verneint.

Wie man sieht, sind pauschale Aussagen zur Aufhebung oder Wahrung des Trennungsgebots, wie am Anfang angedeutet, nicht zulässig. Vielmehr bedarf jede neue Maßnahme und jedes neue Gesetz, dass die Sicherheitsinfrastruktur verändert und insbesondere die Tätigkeit der einzelnen Sicherheitsbehörde sowie die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Diensten und Polizeibehörden berührt, eine differenzierte Untersuchung und Einschätzung der Gesamtwirkung und der einzelnen Aspekte.

Die Einnahme einer Grundhaltung, die stets die strikte und umfassende Wahrung des Trennungsgebots unabhängig von einem sich verändernden Kontext der Sicherheitslage einnimmt, kann zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Handlungsspielräume des Staates und seiner Sicherheitsbehörden beitragen, die sie benötigen, um massive Bedrohungen effektiv abwenden zu können.

Eine Grundhaltung, die in den Aspekten des Trennungsgebots stets ein Hindernis und eine historische Altlast sieht, die den Staat davon abhält, seine angeblich primäre Aufgabe, für Sicherheit und Schutz zu sorgen, zu erfüllen, die auch noch allumfassend sein sollen und deshalb einen maximalen und invasiven Einsatz der Sicherheitsbehörden gerechtfertigt sieht, birgt die Gefahr in sich, eine Zentralisierung bis hin zur Verschmelzung von Polizeibehörden und Diensten zu befördern und neue Begehrlichkeiten zu schaffen, die sich auf die entstehende Machtkonzentration richten, um sie sich zwecks politischer Verfolgung und extremer gesellschaftlicher Kontrolle zu Nutze zu machen.

Dieser Text erschien erstmalig am 1. September 2006 als Beitrag im ravenhorst Weblog, wo sich auch weitere Beiträge zur deutschen Sicherheitspolitik finden, die Bezug auf das Trennungsgebot nehmen.

Quellen und Links

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