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Immer wenn es um neue Gesetze und Änderungen an bestehenden Gesetzen oder neue Projekte geht, die eine engere Kooperation und / oder einen intensiveren Austausch von Daten und Informationen zwischen Geheim- und Nachrichtendiensten ("Dienste") und Polizeibehörden vorsehen, wird in den Medien und von Vetretern der Sicherheits- und Innenpolitik einerseits und Vertretern der Datenschutz- und Bürgerrechtsszene andererseits der Begriff des Trennungsgebots ins Spiel gebracht.
Während die Vertreter der Sicherheitsbehörden und -politik dabei sofort und pauschal die Aussage treffen, dass natürlich das Trennungsgebot gewahrt bleibt und eine Aufhebung des Trennungsgebots nicht beabsichtigt ist, äußern Bürgerrechtler und Datenschützer ebenso pauschal und unmittelbar die Kritik, dass man das Trennungsgebot aufhebt.
Die Öffentlichkeit hat entweder zum Begriff des Trennungsgebots keine konkrete Vorstellung oder erfährt über die verkürzte Verwendung des Begriffs durch alle Beteiligten allenfalls, dass die Polizei nicht das darf, was die Dienste dürfen und umgekehrt, die Dienste nicht dürfen, was die Polizei darf und beide Behörden getrennt voneinanderer ihrer Arbeit nachgehen sollen.
Damit nicht nur Politiker, Behördenvertreter, Rechtswissenschaftler und Medienschaffende eine Vorstellung vom Trennungsgebot besitzen und sich die Fragen nach Sinn, Schutz und Grenzen des Trennungsgebots immer wieder stellen werden, folgen anlässlich der Diskussionen um die Einrichtung der sogenannten "Anti-Terror-Datei" im Sommer 2006 einige Erläuterungen zum Begriff des Trennungsgebots.
Die Erfordernis eines Trennungsgebots wird auf die Erfahrungen mit der Sicherheitspolitik und -struktur und ihren Auswirkungen unter dem nationalsozialistischen Regime zurückgeführt, die sich in der Tätigkeit, den Befugnissen und der Organisation der Geheimen Staatspolizei (Gestapo), der Schutzstaffel (SS), Sicherheitspolizei (Sipo), des Sicherheitsdienstes der SS (SD), des Reichsministerium des Innern und des Reichssicherheitshauptamtes (RSHA) manifestierte.
Zwischen 1936 und 1939 wurde unter Himmler, dem Leiter der SS, der zugleich oberster Chef der Polizei war, die Gestapo mit der Kriminalpolizei als Sicherheitspolizei vereint. Danach folgte 1939 der Zusammenschluß der Sicherheitspolizei mit dem Sicherheitsdienst der SS zum Reichssicherheitshauptamt, das wiederum ein Hauptamt der SS war.
Die Gestapo arbeitete wie der Sicherheitsdienst der SS als Inlands- und Auslandsgeheimdienst, der unabhängig von Staatsanwaltschaften und Gerichten konkrete Mitglieder kritischer Zirkel, politischer Widerstandsgruppierungen und von Bevölkerungsgruppen (Homosexuelle, Juden, Sinti und Roma, Arbeitslose, Kriegsgefangene, Zwangsarbeiter) nicht nur überwachte, sondern auch praktisch polizeilich verfolgte und z. B. Strafgelder verhängte, "Schutzhaft" Verhaftungen und Verschleppungen in Konzentrations- und Vernichtungslager mit anschließender Folterung und Exekution vornahm.
Eine allgemeinere und umfassende Überwachung der gesamten Bevölkerung und der NSDAP zur Gewinnung von Stimmungsprofilen und Lagebildern zu Bereichen, in denen sich regimekritische Tendenzen abzeichneten, wurde durch den Sicherheitsdienst als Nachrichtendienst durchgeführt. Die Erkenntnisse wurden mit der Gestapo ausgetauscht, die anschließend konkrete und praktische Verfolgungs- und Überwachungsmaßnahmen durchführte.
Aus Mitgliedern der Gestapo, des Sicherheitsdienstes und der Waffen-SS zusammengesetzte "Einsatzgruppen" unter SS-Leitung, die man heute als Todesschwadronen bezeichnen würde, führten während des II. Weltkrieges im Gefolge der Wehrmacht Massenexekutionen, Vergeltungsmassaker, Verschleppungen und Mordaufträge gegen einzelne Personen aus. Sowohl Gestapo als auch der SD stützte sich dabei auf ein Netz von V-Leuten, Spitzeln, Informanten und Denunzianten.
Bekannt ist auch die umfangreiche Akten- und Karteiführung der Nazibürokratie, in der Informationen zu Gegnern des Regimes festgehalten und über die wohl auch Informationen zwischen den Behörden des RSHA ausgetauscht wurden, sowie der Einsatz der Vorgänger heutiger Datenverarbeitungssysteme in Gestalt von Lochkartenmaschinen der Deutschen Hollerith Maschinen Gesellschaft (DEHOMAG), die der Erfassung und Identifizierung der zu Gegnern und Volksfeinden erklärten Personen und der Verwaltung in den NS-Behörden dienten.
Den NS-Terrorapparat kennzeichnete also alles, was das heutige Trennungsgebot verhindern will: Zentralisierung und Verschmelzung von Diensten und Polizeibehörden, eine Zentralbehörde, die unabhängig und unkontrolliert operiert, eine streng hierarchische und zentralistische Weisungsstruktur, Polizeibehörden, die den Diensten zuarbeiten und Dienste mit umfangreichen polizeilichen und militärischen Exekutivbefugnissen, ein von allen Kontroll- und Begrenzungmechanismen befreiter, ungehinderter Informationsaustausch.
Als Reaktion auf den NS-Terrorapparat und als Formulierung der Bedingungen, unter denen Deutschland nach dem Ende des Naziregimes die Einrichtung von Sicherheitsbehörden erlaubt wurde, schrieben 1949 die Militärgouverneure der drei Westmächte im Rahmen der Debatten um die Ausgestaltung des Grundgesetzes den sogenannten "Polizeibrief" an den Parlamentarischen Rat, der ein Trennungsgebot beinhaltete und seinen Widerhall im Artikel 87 GG fand.
Im Polizeibrief heißt es:
Im Artikel 87 Absatz 1, Satz 2 des Grundgesetzes findet sich die Unterscheidung zwischen Polizeibehörden und dem Verfassungsschutz und voneinander getrennt unterhaltenen Zentralstellen.
In einer Entscheidung zur Bundespolizei (vormals Bundesgrenzschutz) aus dem Jahr 1989 griff das Bundesverfassungsgericht die Beziehung zwischen dem Polizeibrief, Artikel 87 und dem Trennungsgebot auf, das sich laut der Begründung des Bundesverfassungsgerichts auch aus dem im Grundgesetz enthaltenen Rechtsstaatsprinzip, dem Bundesstaatsprinzip und dem Schutz der Grundrechte ergibt.
Deutlicher tritt das Trennungsgebot im Bundesverfassungsschutzgesetz in Erscheinung. Dort heißt es:
Die Beschreibungen der Bereiche drücken ein Optimum oder Maximum an Trennung aus, sind aber abhängig vom Standpunkt der Akteure (ein Datenschutzbeauftragter oder Bürgerrechtsvertreter wird eine andere Perspektive einnehmen als ein Sicherheitspolitiker oder Vertreter eines Dienstes) und unterliegen politisch-öffentlichen Debatten und gesellschaftlichen Entwicklungen. Zum Teil sind einige Aspekte (noch) nicht explizit in Gesetzen benannt, im Gegensatz zum "organisatorischen Trennungsgebot".
Eine Notwendigkeit zur Zusammarbeit ergibt sich aus der gemeinsamen Aufgabenstellung, für die Abwehr von Gefahren und Bedrohungen zu sorgen und Sicherheit zu gewährleisten. Bei der Verfolgung und Verhaftung von Terroristen muss die entsprechende Polizeibehörde eingeschaltet werden und sich ein Dienst mit den Polizeibehörden koordinieren. Wenn aus einer zuerst diffusen Information der Dienste eine konkrete Information zur Durchführung einer Tat oder ein konkreter Tatverdacht wird, werden die Kompetenzen der Polizeibehörden berührt.
Stoßen Polizeibehörden während ihrer Ermittlungs- und Strafverfolgungstätigkeiten auf Bestrebungen, die einen terroristischen oder extremistischen Hintergrund, einen Grad an krimineller Organisierung und Qualität beabsichtigter Taten offenbaren, die eine allgemeine Bedrohung der Sicherheit und Ordnung darstellen oder dazu werden könnten, sind die Dienste gefragt.
Während der voneinander getrennt durchgeführten Tätigkeiten können sich auf beiden Seiten Informationen ergeben, die sich auf Aktivitäten von Personen und Organisationen beziehen, die dem Aufgabenbereich und dem Auftrag der Polizeibehörde oder des Dienstes zuzuordnen sind und deren einseitige Zurückhaltung die Maßnahmen der zuständigen Behörde unterbindet, die notwendig wären, um die Aktivitäten zu verhindern, aufzuklären oder zu ahnden.
Deshalb gibt es neben dem Trennungsgebot auf der anderen Seite die gesetzlich verankerte und beiderseitige Verpflichtung zur Übermittlung von Daten und zum Austausch von Informationen zwischen Polizeibehörden und Diensten. Im Bundesverfassungsschutzgesetz sind z. B. diese Verpflichtungen in § 18 - § 22 niedergelegt.
Gleichzeitig wird die Sammlung und der Austausch von Daten und Informationen sowohl durch Verbote in den Polizei- und Geheimdienstgesetzen selbst und durch andere Gesetze wie dem Grundgesetz und den Bundes- und Landesdatenschutzgesetzen beschränkt. So heißt es z. B. im Bundesverfassungsschutzgesetz:
Im Grundgesetz werden einige persönliche Grundrechte und -freiheiten aufgeführt, die unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes stehen und eine Reihe personenbezogene Daten berühren. Aus der Speicherung, Verknüpfung mit anderen Daten und dem Austausch dieser Daten durch Polizeibehörden und Dienste darf keine massive und einschneidende Beschränkung der Ausübung der Grundrechte und -freiheiten oder eine missbräuchliche Anwendung resultieren. Zu den sensiblen Grundrechten und -freiheiten zählen u. a.:
Eine missbräuchliche Anwendung und eine Beschneidung der Grundrechte könnte z. B. durch die generelle Speicherung von Daten und Informationen zur ethnischen Zugehörigkeit oder zur Mitgliedschaft und Mitwirkung in religiösen oder politischen Organisationen – unabhängig von deren Zweck – einsetzen, um aufgrund der Datenbasis rassistische und politische Verfolgungsmaßnahmen durchzuführen oder um auf Individuen über deren Wissen von der Existenz solcher Datensammlungen Druck auszuüben, um sie von einem Engagement in diesen Organsiationen und einem öffentlichem Eintreten für religiöse oder politische Meinungen abzuhalten.
Wie die Dienste den Austausch von Daten und Informationen als Teil der Zusammenarbeit mit den Polizeibehörden sehen, erläutert das Landesamt für Verfassungsschutz NRW und der Bundesverfassungsschutz so:
Wie man sieht, gibt es selbst innerhalb der Verfassungsschutzbehörden voneinander abweichende Positionen zum Spielraum und den Grenzen des Daten- und Informationsaustausches.
Wenn man sich die Bereiche des Trennungsgebots im Zusammenhang mit neuen Gesetzes- und Maßnahmeninitiativen, die das Trennungsgebot berühren, vor Augen führt, kann man feststellen, dass eine Initiative entweder in mehrere Bereiche oder nur in einen einzelnen Bereich des Trennungsgebots eingreifen kann. Die Bedeutung einer Initiative steigt mit der Reichweite des Eingriffs – sie greift schwerwiegender in das Trennungsgebot ein, wenn mehrere Bereiche zugleich betroffen sind – und der Tiefe des Eingriffs – wie stark werden die Gebote in einem oder mehreren Bereichen des Trennungsgebotes durch die Initiative aufgeweicht oder aufgehoben.
In einige Bereiche wurde bereits in unterschiedlichem Ausmaß eingegriffen und damit partiell und punktuell das Trennungsgebot aufgeweicht. So wurde mit dem Umzug einiger Behörden nach Berlin eine räumliche Konzentration vorgenommen.
Durch das 2004 eingerichtete GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum), in dem "Analysespezialisten" des BKA und der LKAs, des Bundesamts und der Landesämter für Verfassungsschutz, des BND, des MAD, des Zollkriminalamtes, des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge und der Generalbundesanwaltschaft zusammenarbeiten, wurde die räumliche Trennung nahezu vollständig aufgehoben.
Inwiefern durch die Organisationstruktur und Leitung auch die organisatorische Trennung eingeschränkt oder aufgehoben wird, ist unklar. Das Gleiche gilt für den "Austausch tagesaktueller polizeilicher und nachrichtendienstlicher Lageerkenntnisse", die gemeinsame "Gefährdungsbewertung" und "Fallauswertung", den "operativen Informationsaustausch" oder die "Ressourcenbündelung" durch die Ausnutzung "vorhandener Synergien etwa bei der Internet-Recherche". Ohne eine Einschränkung oder Aufhebung der informationellen Trennung scheint diese Zusmmenarbeit schwer vorstellbar.
Im Gegensatz zur Aufrechterhaltung des personellen Trennungsgebots und der Vorenthaltung polizeilicher Exekutivbefugnisse für die Nachrichten- und Geheimdienste wurde den Polizeibehörden durch Änderungen der Landespolizeigesetze in höherem Maße der Einsatz verdeckter, nachrichtendienstlicher Mittel und Methoden zugestanden und dem BKA weitere präventive Kompetenzen zur "Vorfeldermittlung" eingeräumt, was dazu führt, dass sich Polizeibehörden, ihre Methoden und Mittel betreffend, den Diensten angenähert haben.
Die Geheim- und Nachrichtendienste erhalten durch die Antiterrorgesetzgebung und die Änderungen der dienstspezifischen Gesetze größere Auskunfts- und neue Eingriffsbefugnisse, von denen auch Personenkreise abseits der klassischen Terroristen oder Spione betroffen werden können.
Mit der Einrichtung internationaler Informationssysteme wie dem Schengener Informationssystem (SIS) und dem Visa Informationssystem (VIS), in denen auch, wie im SIS II, Daten zu Personen gespeichert werden, die man als "gewalttätige Unruhestifter" und "Terrorverdächtige" einstuft und ihrer Erweiterung zu Recherche- und Analyseplattformen, internationalen Dateien der Europäischen Union und der Vereinten Nationen, die Informationen zu Personen und Organisationen sammeln, die des politischen Extremismus und Terrorismus verdächtig sind, entstehen auf internationaler Ebene neue Datenbanken und Dateien, in die Informationen und Daten von Polizeibehörden und Diensten einfließen, auf die Polizeibehörden und Geheimdienste Zugriff haben und Polizeibehörden und Geheimdiensten einen übernationalen Informations- und Datenaustausch ermöglichen.
Auf der anderen Seite bestehen auch, wie oben angeführt, gesetzlich legitimierte Gebote der Zuammenarbeit und des Informationsaustausches.
Bei der Einschätzung und Bewertung von neuen Gesetzen, Projekten und Maßnahmen, die eine Zusammenarbeit und den Informationsaustausch erhöhen sollen, muss man sich deshalb folgende Fragen stellen:
Aus der Betrachtung des Bereichs zur informationellen Trennung und der Fragestellungen ergibt sich hierbei, dass schon allein aufgrund des vermehrten Einsatzes sich weiter entwickelnder Techniken zum Informations- und Datenaustausch, zur Vernetzung und Datenspeicherung und aufgrund des flüchtigen Charakters informationstechnisch transportierter und vorgehaltener Daten ein viel größerer Augenmerk auf das informationelle Trennungsgebot gerichtet werden muss, das auch umfassender in Gesetzen und der Rechtssprechung gewürdigt werden sollte. Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass z. B. der Bundesverfassungssschutz zur Wahrung der Eigeninteressen gar die Existenz eines informationellen Trennungsgebots verneint.
Wie man sieht, sind pauschale Aussagen zur Aufhebung oder Wahrung des Trennungsgebots, wie am Anfang angedeutet, nicht zulässig. Vielmehr bedarf jede neue Maßnahme und jedes neue Gesetz, dass die Sicherheitsinfrastruktur verändert und insbesondere die Tätigkeit der einzelnen Sicherheitsbehörde sowie die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Diensten und Polizeibehörden berührt, eine differenzierte Untersuchung und Einschätzung der Gesamtwirkung und der einzelnen Aspekte.
Die Einnahme einer Grundhaltung, die stets die strikte und umfassende Wahrung des Trennungsgebots unabhängig von einem sich verändernden Kontext der Sicherheitslage einnimmt, kann zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Handlungsspielräume des Staates und seiner Sicherheitsbehörden beitragen, die sie benötigen, um massive Bedrohungen effektiv abwenden zu können.
Eine Grundhaltung, die in den Aspekten des Trennungsgebots stets ein Hindernis und eine historische Altlast sieht, die den Staat davon abhält, seine angeblich primäre Aufgabe, für Sicherheit und Schutz zu sorgen, zu erfüllen, die auch noch allumfassend sein sollen und deshalb einen maximalen und invasiven Einsatz der Sicherheitsbehörden gerechtfertigt sieht, birgt die Gefahr in sich, eine Zentralisierung bis hin zur Verschmelzung von Polizeibehörden und Diensten zu befördern und neue Begehrlichkeiten zu schaffen, die sich auf die entstehende Machtkonzentration richten, um sie sich zwecks politischer Verfolgung und extremer gesellschaftlicher Kontrolle zu Nutze zu machen.
Dieser Text erschien erstmalig am 1. September 2006 als Beitrag im ravenhorst Weblog, wo sich auch weitere Beiträge zur deutschen Sicherheitspolitik finden, die Bezug auf das Trennungsgebot nehmen.
